一、民办教育分类管理政策及其主要目的
2010年是新一轮民办教育政策元年，这一年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）将此前已经酝酿了一段时间、引起广泛关注的分类管理政策正式公之于众。2016年11月８日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定》发布实施，自此分类管理政策上升至法律层面。从《教育规划纲要》到《民办教育促进法》修正案，民办教育分类管理政策完成了从积极探索到必须贯彻落实的演变。
民办教育分类管理政策从提出到成为政府政策再到成为国家法律，花了近10年时间，从有关学者和政策制定者的讨论、政策文件和法律精神以及少数地方的试点情况来看，民办教育分类管理政策的目的主要包括：
第一，理顺民办教育管理体制。
第二，便于政府财政资助民办学校办学。
第三，打通金融资本大规模进入民办教育的通道。
二、民办高校分类管理政策实施面临的困境
（一）民办高校举办者的“营非选择”困境
1.营利性选择的困境
首先，资产清算方式不确定。
其次，优惠政策不明确。
第三，营利前景不确定。
第四，营利性办学带来的名誉损失。
2.非营利性选择的困境
第一，以往投资以及累积资本的奖励或补偿政策不明确。
第二，非营利性高校发展前景不确定。
第三，可捐赠对象不明确。
（二）非营利性民办高校持续发展的主体责任困境
对于营利性民办高校，举办者对学校发展负有直接的责任，学校发展的好坏与其营利需求高度相关，学校发展得好，举办者的营利前景就好；学校发展得差，举办者的营利前景就差。
非营利性民办高校的持续发展取决于多种因素，与之相关的个人和组织主要包括捐赠者（原举办者）、政府、学校治理团队和社会力量等。
与民办非企业时期不同，举办者变成捐赠者后，他不仅对民办高校的资产不拥有所有权和处置权，而且对学校办得好坏不负有直接责任或最终责任。
政府作为国家高等教育事业的管理者，其主要职责是依法制定和实施有利于高等教育事业发展的政策，为高等教育事业发展提供保障。政府不干预具体民办高校的办学，只具有从外部对其施加影响的权力。
治理团队是民办高校的经营者，主要由理事会、董事会或其他形式的决策机构以及以校长为首的行政管理体系组成。治理团队是民办高校办学的直接责任者，其素质能力的高低和治理的有效性对非营利性民办高校持续发展具有直接而重要的影响。我国非营利性民办高校治理团队主要由三类人员构成：公办高校退休的领导干部、政府和企业退休干部以及学校成长起来的干部。前两类人员对维持民办高校正常运行可以发挥积极作用，但缺少长期工作的打算，更缺少开拓进取的精神；后一类人员对学校的忠诚度较高，愿意为学校发展付出更大的努力，但对高等教育往往缺乏比较深刻的理解。三类人员的专业化程度都难以达到保证非营利性民办高校持续发展的要求。
社会力量与民办高校的持续发展有一定关系。只有在得到邀请的情况下，有关社会力量才可能参与一些事务的治理活动，即使是这样，也不太可能深度参与，更不可能对民办高校持续发展发挥决定性作用。
综上所述，与非营利性民办高校办学有关的主体都担负了一定的责任，能够发挥一定的作用，但都不能实质性地保证学校持续发展。在举办者、政府和社会等各方面都还没有准备好的情况下，贸然实施分类管理政策风险是很大的。
三、完善民办高校分类管理政策的策略
（一）制定明确而有吸引力的鼓励和奖励政策，引导举办者选择“非营登记”
分类管理政策出台后，尽管对非营利性选择允诺了一些奖励或优惠，但缺少具体内容和实施方法，非营利性民办学校的财政支持缺乏稳定可靠的制度保障。政府的鼓励和奖励政策应当包括两个方面：第一，对举办者的办学和捐赠行为进行奖励的政策。第二，对非营利性民办高校常态化的财政支持政策。
（二）延缓“营非登记”，维护民办高等教育的稳定
分类管理政策的出发点是好的，但存在两个明显的不足：一是没有充分考虑我国民办教育的复杂性，采用了最简单化的方式来处理复杂的民办高校产权问题；二是在没有制定完善而有力的配套政策的情况下，仓促推行“营非选择”登记，引发民办教育举办者情绪的强烈反弹，从而导致政策推行步履维艰。
鉴于民办高校情况的复杂性和“营非选择”登记配套政策的不完善性，在鼓励和奖励政策没有出台前，延缓“营非登记”，改善民办高等教育发展的政策环境，有利于舒缓民办高校举办者的焦虑心理，维护民办高等教育的稳定，促进民办高等教育持续发展。
（三）开展混合型民办高校发展试点，打通民办高校发展的第三条道路
解决分类管理和民办高校发展面临的困境，有必要在营利性与非营利性民办高校之外，开展混合性民办高校试点，打造民办非企业的升级版，打通民办高等教育发展的第三条道路，以扩大民办高校的发展空间，巩固民办高等教育发展的基础。以公益性办学为基础，建立混合性民办高校产权治理结构，给予举办者合理适度的营利空间，将营利许可制度化、阳光化，并依法实施公共财政和税费优惠政策，有利于激励举办者的办学热情，持续吸引民间资本投资高等教育事业。与此同时，也要建立规范严谨的财务制度、会计和审计制度，以防范民办高校的财务风险，保证民办高校持续健康发展，不断提高办学水平。
（摘编自《高等教育研究》2020年3月）
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